Blog do Desemprego Zero

Sobre o papel do Estado

Posted by imprensa2 em 11 setembro, 2007

 Marcio Pochmann

Elevação do gasto com pessoal encontra-se mais relacionada ao crescimento dos inativos que a elevação do salário dos empregados ativos do governo

 

A análise de um conjunto significativo de informações oficiais sobre o emprego público e o seu comportamento no longo prazo permite melhor compreender o papel do Estado na economia brasileira. Da Revolução de 30 aos dias de hoje, o Estado cumpriu duas fases bem distintas. A primeira, até a década de 1980, correspondeu à fase de ouro do desenvolvimento nacional, quando a elevação do emprego público foi compatível com a evolução da população, da ocupação total e da receita disponível governamental. A segunda fase, que se inicia a partir de 1990, contradiz o desenvolvimento do país, sendo acompanhada pela regressão do emprego público em relação à população total, à ocupação e à receita disponível. Simultaneamente, por força da descentralização de responsabilidades impulsionada pela Constituição de 1988, ocorreu mudança na composição do emprego público entre as distintas esferas de governo, com maior importância relativa do conjunto de municípios em detrimento da União.

Em comparação com diversos países desenvolvidos, o Estado brasileiro demonstra potencial de ampliar a quantidade e sobretudo a qualidade de seus funcionários, tendo em vista as necessidades nacionais e sua baixa relação com o total da ocupação e da população. Mas como não há um modelo ideal de Estado (tamanho ótimo), por conta de sua determinação histórica e politicamente condicionada, permanece em aberto o futuro do emprego no setor público do país. Certamente, não se pode afirmar que nos dias de hoje o Estado brasileiro encontra-se inchado de pessoal. Para que possa diminuir as diferenças em relação às economias ricas, os países não desenvolvidos, sem condição de depender exclusivamente do setor privado, terminam utilizando-se do aparato estatal no esforço de expansão do sistema produtivo e do bem-estar social. Esse parece ter sido o caso do Brasil no passado, cujo Estado correspondeu a duas ações estratégicas. A primeira refere-se à administração direta em todos os níveis, adicionada às autarquias e demais atividades que dependem exclusivamente do orçamento público, enquanto a segunda diz respeito às empresas públicas. Estas se dividem em dois segmentos principais: o setor produtivo estatal constituído pela grande empresa e subsidiária pertencente à base econômica, e as empresas e organismos desvinculados das atividades produtivas, especialmente nas áreas de serviços e transportes.

 

Nas duas últimas décadas, com a mudança no papel do Estado, anteriormente envolvido com a defesa da produção e do emprego nacional, passou a prevalecer o estímulo à competitividade e à integração do sistema produtivo à economia mundial. Para isso, o ajuste no setor público perseguiu duas orientações principais. A primeira foi a conformação de um novo modelo econômico, cujo papel do Estado se mostraria residual na atividade econômica, enquanto o setor privado deveria exercer as funções de carro-chefe da dinâmica econômica. Simultaneamente, essa orientação encontrou-se alinhada à estratégia de estabilidade monetária, que tinha na adoção de uma âncora cambial o pressuposto da elevada taxa de juros reais para atrair e manter o ingresso de recursos em moedas fortes. Por conseqüência do crescente endividamento público, a desmobilização do setor produtivo estatal e a degradação dos serviços públicos tornaram-se funcionais ao propósito de abatimento do endividamento público e do combate à inflação. A segunda orientação apontou para a transformação do Estado no exercício focalizado nas funções de regulação da concorrência intercapitalista e de atenção às áreas sociais, como educação, saúde e assistência. A realização de reformas administrativa, previdenciária e tributária buscou moldar a nova configuração do setor público no Brasil. Por conta disso, as atividades estatais comprometidas com o setor produtivo foram radicalmente contidas, assim como a administração pública foi alterada sem paralelo histórico anterior, enquanto outros segmentos do setor público foram privatizados, simplesmente desapareceram ou foram terceirizados.

 

Com a aprovação do Programa Nacional de Desestatização, em 1990, tomou corpo o maior processo de desmobilização de ativos do setor público, que equivaleu a 15% do PIB transferidos ao setor privado (nacional e estrangeiro). Ao todo foram 166 empresas privatizadas, que geraram próximos de US$ 100 bilhões entre receitas e redução de dívidas. Em conseqüência, houve a diminuição de quase 550 mil empregos no setor produtivo estatal e de quase dois milhões de vagas no restante da administração. Em 2005, por exemplo, o país tinha 4,5 funcionários públicos para cada grupo de 100 brasileiros, enquanto em 1990 chegou a ter de quase cinco e, em 1950, era de somente dois. Por isso, quando se relaciona a evolução do emprego público como proporção da população total e com o dispêndio de todo o setor público relativo ao PIB, chega-se à conclusão precisa sobre o menor peso da ocupação na atualidade.

 

Apesar da queda relativa do emprego público no total da ocupação, estimada em 14,7% entre 1990 e 2005, o gasto com pessoal no governo central aumentou em relação ao Produto Interno Bruto em 23,9%. Em grande medida, essa discrepância encontra-se associada à expansão absoluta dos inativos (2,2% ao ano), uma vez que o emprego ativo na União decresceu 0,2% ao ano, em média, no mesmo período de tempo. Em resumo, a elevação relativa do gasto com pessoal encontra-se mais relacionada ao crescimento dos inativos que a elevação do salário dos empregados ativos do governo federal. Se considerada ainda a evolução do conjunto da despesa pública em relação ao comportamento do PIB, nota-se que outras despesas passaram a ter maior importância relativa que o gasto com o pessoal, uma vez que entre 1991 e 2005, por exemplo, a despesa total do governo federal em relação ao PIB subiu 82,1%, enquanto o gasto com pessoal aumentou 23,6%. Em grande medida, a elevação dos gastos públicos encontra-se influenciada pela despesa com juros da dívida pública, que em relação ao PIB foi multiplicada por 2,9 vezes, tendo os gastos com a Previdência Social subido 2,2 vezes e as demais despesas não-financeiras aumentado 59,5% entre 1991 e 2005.


Marcio Pochmann é professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho da Universidade de Campinas. Escreve mensalmente às quintas-feiras.

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