Blog do Desemprego Zero

Territórios da Cidadania no território da discórdia

Posted by Beatriz Diniz em 27 março, 2008

Publicado originalmente em Valor Online (restrito a assinantes), em 20/03/2008

Por Arilson Favareto*

Depois do Bolsa Família e do Programa de Aceleração do Crescimento, é a vez de um novo programa do governo federal despertar polêmicas e polarizações absurdas, o Territórios da Cidadania. Discórdias cuja expressão mais visível foi a recente troca de farpas entre os presidentes da República e do Supremo Tribunal Federal. Em resumo, o novo programa prevê investimentos na casa dos 11 bilhões de reais, através de 16 ministérios, materializados em um pacote de 127 ações. Tudo isso com o objetivo de reduzir a pobreza nas regiões interioranas do Brasil. Para uns, trata-se de uma inovação nunca antes vista na história desse país. Para outros, mais uma manobra visando apenas angariar votos em ano eleitoral.

Esse clima de derby futebolístico não é como a jabuticaba, um privilégio brasileiro. Também na França ou nos EUA é comum que os formadores de opinião dividam-se em querelas absurdas, que costumam mais esconder do que iluminar as contradições que são inerentes a qualquer política pública. Para fugir das simplificações é preciso evitar o que o sociólogo Pierre Bourdieu chamava de amnésia da gênese, e relembrar porque a idéia de território alcança o repertório dos planejadores de políticas.

Como mostra o excelente livro de Rogério Hasbaert – “O Mito da desterritorialização” (Ed. Bertrand Brasil, 2005) – a idéia de território é muito antiga, e já era usada na botânica e na biologia, quase dois séculos atrás. Ela é posteriormente incorporada às ciências humanas através da Geografia. E alcança finalmente o terreno do planejamento e das políticas públicas no último quarto do século passado. Um marco fundamental dessa transição foi o estudo de Arnaldo Bagnasco – Tre Italie, La problemática territoriale dello sviluppo italiano. Ali, ele demonstrava que as regiões que conseguiam vencer os efeitos negativos da reestruturação industrial não eram, nem o sul do país, de base agrícola, nem tampouco o norte fortemente industrializado, e sim a região que ficaria internacionalmente conhecida como Terceira Itália. E isso não era obra de qualquer política pública ou programa governamental, e sim de uma forma de articulação muito peculiar que tinha dois pilares fundamentais: a diversificação da estrutura produtiva local, sem um privilégio nítido a um dos setores econômicos isoladamente (agricultura, indústria ou serviços), e uma desconcentração dessa mesma base produtiva, o que a tornava mais flexível a adaptações necessárias às mudanças exteriores. Daí a ênfase no conjunto do território, e não em um setor ou segmento social, como a unidade a ser tomada em conta no planejamento do desenvolvimento.

Ora, direis, o Brasil não é a Itália. É verdade. Por isso organismos internacionais como a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico, ou importantes projetos de pesquisa como o Dora Project (sigla em inglês para “Projeto Dinâmicas das Áreas Rurais”), procuraram entender quais eram as razões que respondiam pelo dinamismo de regiões interioranas em países europeus, mas também naqueles situados na esfera transitória, entre os mais pobres e os mais ricos do mundo. Atualmente, o Rimisp – Centro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural, está iniciando a segunda fase de um amplo estudo especificamente voltado aos países da América Latina. Algo, portanto, mais próximo da realidade brasileira.

Dicotomia entre redução da pobreza e dinamização econômica deve ser superada para incorporação da abordagem territorial

Três são as principais conclusões a que já se chegou até o momento. Primeiro, corroborando Bagnasco, desconcentração e diversificação importam. As regiões que dependem excessivamente da agricultura sofrem mais com a queda nos empregos derivada da crescente mecanização das lavouras, ou com a perda de importância relativa das rendas agrícolas. Segundo, é preciso que se promovam inovações nas formas de articulação externa desses territórios, de maneira a captar rendas dos centros mais dinâmicos, e que essas rendas sejam reinvestidas no território, substituindo as importações que eles realizam. Isso permite diminuir a dependência econômica e a fragilidade de sua base produtiva. Terceiro, isso não acontece ao acaso. É necessário promover a organização do conjunto das forças sociais locais, e não somente dos mais pobres, em torno de um projeto de futuro que seja capaz de malavancar as duas proposições anteriores, superando no médio prazo a necessidade de pesados e eternos investimentos governamentais.

As políticas públicas deveriam servir para facilitar que estas três lições fossem apreendidas pelas regiões interioranas; e que, por aí, elas pudessem encontrar de maneira mais rápida o caminho da dinamização econômica com redução da pobreza e das desigualdades sociais. Mas no Brasil isso vem ocorrendo de maneira muito lenta e incompleta. Houve um início com as avaliações do Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar, no final da década passada, e o reconhecimento de que políticas setoriais não são o bastante para promover o desenvolvimento dessas regiões. Logo depois, avançou-se um pouco mais com a criação de uma secretaria com esse fim, mas que ficou confinada a um ministério setorial e periférico, o Ministério do Desenvolvimento Agrário. E agora, mais um tímido passo é dado com a perspectiva de integração de ações interministeriais. Porém, os territórios continuam sendo vistos como um repositório de investimentos. Não mais que isso.

Sob esse prisma, vê-se que o programa Territórios da Cidadania é mais uma inovação parcial. Para uma incorporação a contento da chamada abordagem territorial, tal como ensina a experiência internacional, seria preciso no mínimo superar a dicotomia entre redução da pobreza e dinamização econômica. Obras de infra-estrutura e políticas sociais ou focalizadas são condições básicas, mas estão longe de ser o bastante para isso. Como explicar, por exemplo, a ausência, no âmbito do programa, dos ministérios do Turismo, da Indústria e Comércio ou da Ciência e Tecnologia? Seria possível promover o desenvolvimento regional sem ações que estão na alçada destes ministérios?

O erro dos críticos mais ácidos do Territórios da Cidadania é não reconhecer que a integração de políticas é um dos princípios mais elementares do planejamento governamental. Algo que evita a pulverização de esforços e que já deveria ocorrer há muito tempo. O erro dos entusiastas é achar que o programa representa uma inovação sem precedentes e consistente o bastante para aquilo a que se propõe. Enquanto isso, o mais importante dilema permanece sem solução e, pior, sem portadores sociais capazes de equacioná-lo: como não confinar as regiões interioranas ao eterno delivery de políticas públicas? Este é, ou deveria ser ao menos, o verdadeiro pomo da discórdia.

* Arilson Favareto é sociólogo e professor da Universidade Federal do ABC (UFABC), colaborador do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). Autor do livro “Paradigmas do desenvolvimento rural em questão”, (Ed.Iglu/Fapesp).

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