Blog do Desemprego Zero

Gargalos na infra-estrutura

Posted by Beatriz Diniz em 21 abril, 2008

“(…) para acabar com os gargalos em infra-estrutura será necessário que os governos continuem a apoiar a maioria dos investimentos necessários(…) os novos investimentos estejam focados nos gargalos principais que afetam tanto a posição competitiva do país como as suas metas sociais e por fim, os governos criem oportunidades para o investimento no setor privado (…)”.

Por Katia Alves

Por Luis A. Moreno

Publicado no: Valor

O gargalo no setor de infra-estrutura e o investimento no setor continua a crescer na América Latina e no Caribe. Apesar da cobertura e da qualidade da maioria dos serviços de infra-estrutura ter melhorado nas últimas décadas, as deficiências ainda são relevantes. A América Latina e o Caribe estão abaixo da média de países de renda média em relação aos níveis de cobertura de várias categorias de infra-estrutura (como eletricidade, transporte e comunicações). Os níveis atuais de investimento anual no setor representam 2,5% de seu PIB, mas estima-se que a região precise investir entre 4% e 6% do PIB nos próximos 20 anos para atender ao crescimento da demanda, mantendo os serviços existentes. A qualidade é pior que a da concorrência: estudos mostram que a infra-estrutura pública na região é 26% menos efetiva do que a de países industriais devido à má qualidade. Na visão dos investidores, a maioria das nações da região tem índices baixos de competitividade devido sobretudo à deficiente infra-estrutura.

As disparidades na região também são comuns. Enquanto alguns países apresentam serviço em níveis similares aos de países da OCDE (por exemplo, o Chile), outros estão mais próximos de países menos desenvolvidos (como Bolívia, Paraguai e Guiana). Existem também diferenças entre o acesso urbano e a rural à infra-estrutura (na Colômbia, um terço da população rural não tem acesso imediato à malha rodoviária e as residências rurais ficam, em média, a 2,5 Km de rodovias transitáveis durante todas as estações do ano). A cobertura e qualidade são também deficientes em áreas urbanas, com população densa mas sem serviços básicos suficientes.

O investimento do setor privado em infra-estrutura pode reduzir esses gargalos, tanto em escopo como em qualidade. Os governos têm tentado diferentes modalidades de participação do setor privado, como: (a) concessões para o uso dos ativos públicos (exemplo: aeroportos e companhias de abastecimento de água), recursos públicos (como água para geração de energia hidrelétrica e vapor para geração de energia geotérmica) ou ativos públicos (como estradas); (b) privatização de serviços de utilidade pública (como eletricidade e telecomunicações); e (c) várias negociações contratuais para fornecimento de serviços que envolvam o setor público, como contratos de construção, operação e transferência (em energia, por exemplo), contratos para produtores independentes (nos setores de tratamento de água e geração de energia), contratos de pedágio (em co-geração), contratos de serviço (como tubulação de gás, rodovias) e várias formas de Parcerias Público-Privadas (PPPs).

O caminho que estas tentativas tomaram varia de país para país e por setor: as telecomunicações, por exemplo, são consideradas a experiência de maior sucesso em quase todos os países; água e saneamento são os setores mais limitados, tanto em escopo como em desempenho, em todas as nações da região. O setor de energia também teve sucesso em atrair montante significativo de investimento privado em muitos países (como Chile, México, Brasil e Colômbia) e as oportunidades de investimento em concessões de rodovias têm aumentado (na Costa Rica e no Brasil).

São dois os fatores essenciais e implícitos na história de sucesso de certos setores em atrair investimentos privados: a decisão política de permitir investimento privado no setor e a estabilidade (mais do que a adaptação) da estrutura de regulamentação. A primeira é primordial, pois a maioria dos projetos de infra-estrutura privados tende a se originar nos governos (federais, estaduais e/ou municipais), seja diretamente, por meio da privatização total dos ativos públicos, ou indiretamente, por meio de concessões. Os governos são, pois, os principais “criadores” das oportunidades de investimento privado no setor.

A cobertura e qualidade são deficientes em áreas urbanas, que tendem a abrigar uma população elevada, mas não têm serviços básicos suficientes

O segundo fator principal para atrair investimentos privados é uma estrutura de regulamentação estável para a participação privada. A experiência do BID em financiar projetos de infra-estrutura privada tem mostrado que, sujeito a um limite mínimo, a estabilidade de uma dada estrutura de regulamentação – mais do que suas características específicas de projeto e, conseqüentemente, de seu apoio por bancos (e algumas vezes independentemente disso) – determina o interesse dos investidores e financiadores. Isso se deve, em geral, às deficiências nas negociações contratuais particulares (como concessões, contratos de compra de energia, fornecimento de serviço e qualquer outra forma de participação privada), que, na opinião dos financiadores, poderiam ser solucionadas na estruturação do financiamento.

Os fatores acima são necessários, mas não suficientes para assegurar um aumento sustentado no investimento privado que vai ajudar a reduzir os gargalos em infra-estrutura. Uma das principais restrições para colocar projetos em prática, particularmente os grandes, é a falta de fundos para realizar estudos básicos de viabilidade do empreendimento – estudos técnicos, ambientais, financeiros e jurídicos. O BID tem apoiado os governos da região a “tirar os projetos do papel” (assim como os financiados e implementados) por meio de seus vários fundos de assistência técnica para a preparação de projeto. Além disso, certos tipos de projeto podem exigir estruturas inovadores de PPP para assegurar sua viabilidade comercial para os investidores privados e, ao mesmo tempo, manter o custo da provisão de serviço em um nível razoável.

Garantias do governo podem também ser necessárias para melhorar a participação privada, particularmente em projetos de PPP. Um exemplo é o fundo de garantia do governo federal do Brasil para estruturas de PPP, que suporta as obrigações do governo vis-à-vis as obrigações dos investidores privados nesses tipos de projetos. Outro papel útil das garantias do governo é seu uso como instrumento financeiro, por exemplo, cobrindo a finalização do projeto e o início das operações, e assim assumindo certos riscos para os quais o governo é a parte mais adequada para ser acionada. Ao finalizar o projeto, a garantia termina e o serviço que já gera receita e está totalmente em operação é vendido ao investidor privado. Essa estrutura permite aos governos iniciarem rapidamente projetos em que concessões totalmente operacionais podem ter custo elevado e/ou não seriam viáveis no curto prazo. Garantias contra riscos políticos podem também fornecer o conforto necessário aos investidores e financiadores.                               

Mas, mesmo considerando o amplo espaço potencial para participação privada em investimentos de infra-estrutura, a maioria deles, no médio prazo, virá do setor público (historicamente, o investimento privado em infra-estrutura respondeu por menos de 10% do investimento total neste setor). Isso exigirá que os governos e as instituições financeiras internacionais trabalhem em conjunto para produzir, dentro de uma estrutura macroeconômica estável, os recursos fiscais e/ou capacidade de financiamento necessários para financiar tais investimentos, incluindo (se aplicável) suas contribuições para as estruturas de PPP (por exemplo, pagamentos da quantia global e garantias das receitas).

Em resumo, para acabar com os gargalos em infra-estrutura será necessário que: (a) os governos continuem a apoiar a maioria dos investimentos necessários, que por sua vez exigem uma administração efetiva dos parâmetros macroeconômicos principais, visando ter disponível tanto recursos fiscais como acesso ao crédito para financiar tais investimentos; (b) os novos investimentos estejam focados nos gargalos principais que afetam tanto a posição competitiva do país (como o custo de energia e deficiências em sistemas de transporte) como as suas metas sociais (cobertura universal de serviços de fornecimento de água); e (c) os governos criem oportunidades para o investimento no setor privado, que permitam que a sua participação no fornecimento de serviços de infra-estrutura cresça dentro de uma estrutura de regulamentação, que, se não é a ideal, é pelo menos estável no médio prazo.

 

 

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